〔摘要〕从督察功能、督察事项、督察模式、督察方式、督察重点、追责对象、督察规范化、督察体制来看，中央生态环境保护督察正在实现转型，从督促地方端正生态环保态度、打击生态环境违法、营造良好守法氛围为主要任务的阶段，步入增强生态环保基础、提升绿色发展能力、促进高质量发展为主要任务的阶段。中央生态环境保护督查制度对于生态环保和经济社会高质量发展作用巨大，但也存在一些问题，如督察缺乏法律层面的依据;人大、纪检监察委等作用有待加强;国家自然资源督察与中央生态环境保护督察的关系需要理顺;督标督本并举，但督本不足;问责层次需要提高。建议加强国家法律与党内法规的衔接，明确法治依据;将环保法律巡视纳入中央生态环境保护督察;建立督察中央部门的机制;设立专门的中央自然资源督察制度或者将自然资源督察纳入中央生态环境保护督察中;重点督察地方经济和环境保护可持续协调发展的情况;适度增加对市县级党政主官的追责。
〔关键词〕生态环境保护;行政督查;政治巡視;法治巡视;党政同责
一、中央生态环境保护督察的历史贡献与现实困境
为了实施生态环境保护党政同责的体制、制度和机制，让地方各级党委和政府真正重视生态环境保护，扭转生态环境保护形势恶化的趋势，中共中央、国务院于2016年1月启动了中央环境保护督察机制。中央环境保护督察于2018年8月被改名为中央生态环境保护督察。中央环境保护督察和之后的中央生态环境保护督察同属生态环保的政治巡视和法治巡视，规格高，面对现实的环境问题敢于碰硬，对一些地方党委和政府甚至作出了形式主义、官僚主义、假装整改、敷衍整改、拖延整改、甩手掌柜等定性，措辞之严厉，历史罕见。第一轮督察问责了1.8万多人，解决了8万多件人民群众身边的生态环境问题。2018年6月，中央环境保护督察回头看启动，第一批督察回头看追责6219人，推动解决了3万多件生态环境问题。中央生态环境保护督察制度实施至今，已有三年多，成效巨大，如在全国338个地级及以上城市中，PM2.5平均浓度2016年比2015年下降9.1%，2017年比2016年下降6.5%，2018年比2017年下降9.3%。2019年上半年，北京等地区的下降幅度也比较大，平均浓度达到46微克每立方米，创历史同期最好水平。总体上看，我国生态环境保护从认识到实践正发生历史性、转折性、全局性变化。
中央生态环境保护督察制度的实施取得如此大的成效，主要的原因是坚持了“四个不变”，即坚持党中央对生态环境保护督察的坚强领导不变，坚持改善生态环境质量和为绿色发展保驾护航的目的不变，坚持治标与治本结合推进经济社会发展和生态环境保护相协调的方式不变，坚持环境保护党政同责、一岗双责、失职追责、终身追责的原则不变。
当然，中央生态环境保护督察也面临一些困难与问题，具体表现在以下几个方面：
1.法治依据方面
在督察的法治依据方面，中央生态环境保护督察依据的是中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《环境保护督察方案（试行）》，因为涉及中国共产党的党务，环保法律法规不宜对中央生态环境保护督察作出全面和细致的规定。一旦督察认定地方党政机关及其有关领导干部有责任，应按照中共中央、国务院印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》追究相关的党纪、政务和法律责任。对于行政监管人员法律责任的认定，《环境保护法》等国家环保法律法规有明确的规定。地方党委在地方环保事务中属于决策者和监督者的角色，地方政府属于在党委领导下环保工作的推进机构，因此，对于党务人员是否违规和如何追责，需要作出规定。目前的规定见于《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》。该办法既属于党内法规，也属于行政法规性文件，不属于国家法律，而国家的法律基于角色限制，不可能认定党员是否尽职履责，更不可能对党务干部如何追责作出细致规定，所以迫切需要加强党内法规和国家立法的衔接，通过两者的衔接来实现责任追究的互助法治效果。
